共和新路刑事律師對廢止有關收容教育法律規定和制度的總結

　　108人的聯名信：

　　“大家都在提議怎么把建議寫的更好”

　　2014年，全國人大常委會法工委研究室原副主任郭道暉簽署了一份建議信。這份建議信在5月4日寄向全國人大常委會，提議廢止有關收容教育的法律規定。

　　2014年前后，一系列掃黃行動讓賣淫嫖娼這一地下產業走進公眾視野。不少人此時才知道，性工作者被抓后面臨的不僅是罰款、拘留，還有可能被收容6個月到兩年。

　　收容他們的依據，源自1991年全國人大常委會發布的一份“決定”以及國務院隨后制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。

　　在建議信簽署的一年前，全國人大常委會廢止了標志性的勞動教養制度，引發不少法律人關注。在法律界，收容遣送、勞動教養、收容教育三個制度一直被認為是“法外之刑”。前兩項制度的廢除，讓不少人看到廢除收教制度的希望。

　　郭道暉簽署的建議信形成于2014年4月23日召開的一場研討會，主題是“收容教育制度現狀和改革”。研討會原定在清華大學某會議室召開。開會前地址臨時變更，改到北京五道口附近的某小區居民樓地下室。

　　據一位與會的社會學系教授撰文回憶，會議地點并不好找，工作人員在地鐵站迎接，然后七拐八拐地才輾轉到達開會地點。地下室沒有手機信號，聯絡也不太方便。

　　就在這間地下室里，學者們形成了針對“中國最后一項明文規定的‘法外之刑’——收容教育”的建議。

　　“現場沒有什么不同意見，大家都在提議怎么把建議寫的更好。”一名與會的憲法學教授告訴南都，從孫志剛案開始，到2013年勞教制度廢除，學界對這類制度的廢除早有呼吁。

　　“我們是一群關注國家法治進程的法律工作者和學者，”建議信分析，有關收容教育的法律規定與憲法、立法法、行政處罰法、行政強制法等多部國內法律存在沖突，也違背比例原則、一事不再罰原則、尊重和保障人權原則等若干法律原則。

　　這封建議信得到了108人聯署。他們當中有郭道暉等法律人士，也有潘綏銘、黃盈盈、李銀河等社會學家，還有多名企業家、公益人士、工人、司機、店員、學生。

　　一位參與活動的人士告訴南都，知名法學和社會學學者李楯也曾專門來電稱：他一般不簽署聯名信，但是這件事他也支持。

　　建議信先回顧了2013年底，全國人大常委會廢止有關勞動教養法律規定的決定。建議信稱，這一決定對我國法治建設意義重大，也讓我們看到了立法機關在保護公民權利、維護法律權威方面的誠意。

　　“我們期待全國人大常委會以同樣的智慧與勇氣進行下一步的改革。”建議信寫道。

　　曾發揮打擊賣淫嫖娼

　　維護社會風氣作用

　　共和新路刑事律師對性工作者的收容與教育的舉措，最早是在建國初期。

　　新中國剛成立時，上萬家妓院還遍布中國各地，既侮辱婦女人格，給性病傳播創造條件，也在一定程度上影響社會穩定。1949年末，北京封閉全市的妓院，并設立習藝所分批收容妓女。

　　在上海，180余名持照公娼和300多名站街妓女成為上海市婦女教養所的第一批成員。當時教養所的功能，包括健康檢查、疾病治療、思想改造、生產勞動等。

　　1951年底，《新民晚報》記者走訪上海市婦女教養所后，留下一篇記述教養所的報道：“走進大門，是一個廣場。這些姊妹們在廣場上自由活動著：有打康樂球的，有跳繩的，有散步談天的，有織毛衣的。有十幾歲的年輕女孩子，也有飽經慘痛、年近半百的老大姊。仲冬的陽光溫暖地撫慰著她們，廣場上洋溢著一片新生、愉快的氣氛。”

　　當年的上海婦女教養所。引自南都此前報道。

　　到了七十年代末、八十年代初，隨著社會環境變化，消失多年的情色場所再次出現。為此，1984年上海市政府再度批準成立上海市婦女教養所，交由上海市公安局治安處管理。

　　在中央要求打擊取締賣淫嫖娼活動的背景下，全國各地也相繼推廣了上海的經驗，普遍設立收教所。在當時，收教制度為打擊賣淫嫖娼，維護社會治安秩序和良好社會風氣發揮著一定作用。

　　1991年，全國人大常委會制定《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，明確：對于賣淫嫖娼人員，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習，期限為六個月至二年。

　　1993年，國務院根據授權進一步制定《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。當時有法律人士認為，收容教育有了較完整的法律依據。

　　但對收容教育制度的爭論也逐漸開始。除了在法律層面存在爭議，實踐之中收教制度也存在“教育”效果不明顯，自由裁量權過大創造尋租空間等問題。

　　中國著名性社會學家潘綏銘曾表示，對于性工作者來說，收容教育更像是“被抓”和“勞改”，“可她們是這個社會最底層、最弱小、最無望的人。她們確實需要幫助，需要一些對她們自己有用的具體幫助。”潘綏銘在一次演講中說。

　　“她們應該受到更加公平的對待”

　　就在郭道暉等人的建議信寄往全國人大常委會不久后，2014年5月，收教制度再次進入公眾視野。當時，演員黃海波因嫖娼被收容教育。
 

　　當年6月，北京市京都律師事務所召開“從黃海波案談收容教育制度之存廢”研討會，中國著名法學家江平、應松年、陳光中、樊崇義、田文昌等40余位法學學者、律師起草《關于廢止收容教育制度的建議書》，再次遞交全國人大常委會。

　　共和新路刑事律師“從黃海波案談收容教育制度之存廢”研討會。圖：京都律師事務所官網

　　建議書提出，收容教育實質上是限制人身自由的手段，關鍵性制度是授權國務院制定行政法規得以建立，其制度建立與《立法法》等法律不協調、嚴苛的手段是通過行政程序而非司法程序確立等。

　　收教之爭也引起了全國人大代表和政協委員的關注。在2015年的全國兩會上，國務院參事、時任全國政協委員、中國作家協會副主席張抗抗就此發聲。

　　去年11月7日，南都記者在國務院參事室見到了張抗抗。她告訴南都，當時她從一位關注女性權益的朋友那里聽說收教制度后，“我就覺得這是個問題”。通過一系列報道和資料，張抗抗很快了解到收教所的現狀和廢除收教制度的理論依據。

　　“我作為政協委員，也作為女性作家，覺得她們應該受到更加公平的對待。”出于這種責任感，張抗抗決定遞交提案。

　　這份名為《關于廢止收容教育制度的提案》指出，該制度存在違反法律、侵犯公民權利，并對社會的公平法治、健康和諧造成危害等問題。收容教育不僅不能起到教育和幫助性工作者和其顧客的作用，更對我國的法治建設、社會和諧都有著不良影響。

　　“2013年12月，本屆全國人大常委會已通過關于廢止有關勞動教養法律規定的決定，這表明了全國人大和中共中央都有決心并且有能力改進和完善公民人權的司法保障制度。”張抗抗寫道。

　　張抗抗：我作為政協委員，也作為女性作家，覺得她們應該受到更加公平的對待。南都記者 宋承翰 攝

　　她建議，全國人民大會常務委員會通過決定：1.廢止有關收容教育的決定和行政法規；2.停止接收性工作者和其顧客進入收容教育所；3.關閉全國現有全部收容教育所，現有被收容教育者的剩余收容期不再執行。

　　提案最后一句，寫的是“答復為盼”。

　　提交備案審查

　　在張抗抗的記憶中，那年她沒有收到比較明確的答復。其實，她對此也沒有很大的期待。她解釋：很多提案都要連續提交多年，才可能逐步產生一些反應。
 

　　此后幾年間，全國政協委員、中華全國律師協會副會長朱征夫在2014年、2016年、2017年全國兩會上遞交提案呼吁廢除這一制度。2017年10月，黨的十九次代表大會召開，十九大報告明確提出：要加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。據此，朱征夫在2018年全國兩會期間又提出：對收教制度是否符合憲法和立法法的規定，建議全國人大常委會進行合憲性審查。

　　全國人大常委會法工委法規備案審查室的一名工作人員告訴南都，對代表委員們的建議，他們一直在關注。落實十九大“加強備案審查制度和能力建設”“加強憲法實施和監督”的要求，2018年，全國人大常委會法工委啟動了對收容教育制度有關問題的研究，請公安部提供制度實施有關情況并進行座談。

　　從現場辯論到形成共識

　　法規備案審查室是全國人大常委會法工委在2004年5月成立的工作機構，負責對法規的審查要求與審查建議進行先期研究，確認是否進入啟動程序，然后交由各專門委員會進行審查。

　　全國人大法工委備案審查室上述工作人員介紹，2018年8月，全國人大常委會法工委、全國人大監司委、公安部、司法部等有關部門組成聯合調研組，到近三年來新收容教育人數最多的省份江蘇省，就收容教育制度的存廢問題開展調研。

　　據回憶，在江蘇省人大二樓會議室召開的一場座談會上，圍繞收容教育制度的去留，各方面展開了對話和交鋒。

　　江蘇省公安廳的一位同志表示，收教制度在遏制賣淫嫖娼、凈化社會風氣、控制性病傳播等方面起到的重要作用。不過，由于法律性質存在爭議、沒有明確執行標準、審批程序簡單化與限制人身自由強制措施的嚴厲性不匹配等問題，受到各界質疑。

　　他同時也談到：隨著人們權利意識日益增強，行政訴訟的被訴和敗訴風險日益增大，執法工作陷入困境。從公安機關的視角，也建議有關方面通過立法完善收容教育制度，對收容教育制度的法律性質、執行標準、審批程序予以明確和規范。

　　不過，也有與會人員提出，如果廢止收教制度，將加大基層執法難度，也可能影響性病等傳染病防治工作。

　　在討論中，共和新路刑事律師還有與會人士繼續提出疑問：根據治安管理處罰法的有關規定，對于許多直接危及他人人身安全和社會公共秩序的違法行為，最高處罰也不過是十五日的拘留，而收容教育的期限是六個月到兩年。

　　“如果我們不是僅僅籠統地對賣淫嫖娼行為進行道德評價，而是進一步在法治框架內評估它的社會危害性，對這類行為設置六個月到兩年的限制人身自由強制措施，是否適當？”

　　隨后的實地調研中，調研組也了解到，收容教育還存在人員男女性別比例嚴重失調的現象，被收容的多為女性，嫖娼人員往往以罰代“拘”。

　　這也引起立法者的反思：賣淫女大多出身貧困，也許家里還養著老人和孩子，也許還供著弟弟妹妹上學，沒有依靠和出路，沒有穩定經濟來源，被抓后只能接受收教。收教，真的能拯救她們嗎？或許，在對她們進行道德譴責和行政處罰的同時，也應該反思社會對她們的責任。

　　“這場調研，是廢止收容教育制度的重要一步，奠定了各方形成共識的基礎。”前述法規備案審查室工作人員評價。

　　首次回應公民提出的合憲性審查申請

　　也是在2018年，張抗抗收到了來自法工委的邀請參加關于收容教育的座談會。此時，她感到廢除收教制度“有點希望了”。

　　張抗抗因已有安排未能參會，但她在寫給法工委的《關于廢止收容教育制度的進一步建議》中再次表示，希望本屆人大加速改進和完善公民人權的司法保障制度，盡快廢止幾近名存實亡的收容教育制度。

　　正如張抗抗預感的那樣，2018年末，法工委在提交給全國人大常委會的備案審查工作報告中明確提出，“我們建議有關方面適時提出相關議案，廢止收容教育制度。”

　　2019年12月28日，十三屆全國人大常委會第十五次會議以168票贊同、0票反對、0票棄權通過了《全國人民代表大會常務委員會關于廢止有關收容教育法律規定和制度的決定》，自2019年12月29日起施行。

　　該決定廢止了《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第四條第二款、第四款，以及據此實行的收容教育制度。

　　今年4月2日，國務院總理李克強簽署第726號國務院令，公布《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》。這其中，就包括1993年9月4日中華人民共和國國務院令第127號公布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。

　　從這天起，實施30年的收容教育制度徹底終結。這也是全國人大常委會法制機構第一次對公民提出的合憲性審查申請作出回應。“法治長青的根基在于對人的價值的尊重。”前述法規備案審查室工作人員寫道。南方都市報（nddaily）報道 作者：南方都市報

　　在一位長期關注收教制度的人士看來，這也是一件順理成章的事情——“終于走到了這一步”。共和新路刑事律師